上海市教委总督学、市政府教育督导室常务副主任 平 辉
教育督导是《教育法》规定的教育基本制度之一，旨在加强国家对教育事业发展的全面管理，以保证教育法律、法规和国家教育方针、政策的贯彻执行，提高教育质量，促进教育事业的科学发展。教育督导是教育行政管理中的重要环节，它与教育决策、教育执行共同构成了教育行政管理的基本内容。2012年，国务院颁布了《教育督导条例》（国务院令第624号），2014年国务院教育督导委员会办公室印发了《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》（国教督办﹝2014﹞3号），为教育督导作出了顶层设计和制度安排，为教育督导全面有效系统地开展奠定了基础，增强了教育督导在推进教育改革发展稳定中的地位、作用和权威。
刘延东副总理在2016年10月召开的“深化教育督导改革暨第十届国家督学聘任工作会议”上的讲话中指出，“教育督导为保障教育改革发展稳定发挥了不可替代的作用”。要发挥教育督导不可替代的作用，必须进一步深化教育督导改革，从顶层设计、制度安排、运行机制上下功夫，使教育决策、教育执行、教育督导地位相当、并行运行、互为支撑，为此，教育督导应具有适应其运行和发展的重要特征。
一、教育督导的相对独立
国务院颁布的《教育督导条例》提出，国务院教育督导机构和县级以上地方人民政府负责教育督导的机构（以下统称教育督导机构）在本级人民政府领导下独立行使督导职能。明确教育督导机构，一是在本级人民政府领导下开展工作。只有在本级人民政府领导下，才能对本级政府职能部门和下级人民政府开展有效的督政工作。二是强调了独立行使督导职能。只有独立行使职能，才能不受干扰，确保教育督导的客观、公正，才能发挥教育督导的权威性。三是教育督导既是教育管理体系的重要组成部分，又有别于教育行政部门。教育督导不仅对教育改革发展稳定进行监督，同时又参与教育改革发展稳定工作，为教育决策、教育执行提供依据和支持。没有这样的制度安排，教育督导就难以发挥其应有作用。
要做到教育督导的相对独立，一是在组织机构上保持相对独立。国务院成立教育督导委员会，设立教育督导委员会办公室，日常工作由教育督导委员会办公室负责实施，增强机构的权威性，各省市自治区根据国家模式，也建立相应的组织机构，在组织机构上保证教育督导的相对独立。二是在教育督导的决策程序上保持相对独立。建立教育督导自身的决策程序，重大政策和项目由督导委员会会议决策通过，一般政策和项目由督导委员会办公室会议决策，督导委员会办公室负责日常事务和机构运行。三是建立教育督导机构自身的收发文、信息报送和发布系统，建立教育督导机构文号，自身处理收发文和信息，并与教育行政部门实施联动。四是工作经费相对独立，设立专门预算，与此同时，建立教育督导资源库、信息化工作平台和信息发布平台。
二、教育督导的依法依规
依法行政，是指国家机关及其工作人员依据宪法和法律赋予的职责权限，在法律规定的职权范围内，对国家的政治、经济、文化、教育、科技等各项社会事务，依法进行管理的活动。教育督导作为教育行政管理的内容，也必须严格依法依规。一是教育督导内容必须依据法律法规规章以及教育政策确定，凡是于法律法规规章以及教育政策无据的，不能列入督导内容。二是教育督导实施，必须依照国务院颁布的《教育督导条例》规定，做好督导前、督导中、督导后的各项工作。督导前，主要是成立教育督导小组、制定督导方案、发出督导书面通知、组织开展自查等工作；督导中，主要是开展现场考察、听取意见、反馈督导意见等工作；督导后，主要是发出督导意见书、核查整改情况等。三是教育督导对象，必须按照要求，对本级人民政府相关职能部门、下级人民政府实施督政，对辖区内各级各类教育机构实施督学以及对教育发展状况和教育质量组织开展评估、监测。
教育督导首先是监督，监督是教育督导机构最核心和最能体现机构本质属性的职能。其目的在于使被督导单位能准确有效、积极主动地贯彻执行法律法规和教育方针、政策，完成教育教学和教育管理等方面的工作任务。监督就是找出教育管理和办学中存在的问题，并分析问题形成、存在的原因。其次是指导，找出问题，分析问题的根本目的是指导被督导单位改进工作，教育督导要指导被督导单位通过一定的渠道和方式解决存在的问题。再次是总结经验，对被督导单位取得的成绩和经验，创新举措和特色项目进行总结归纳，形成可复制、可借鉴的经验，向社会广泛宣传，从而激发教育行政部门和教育机构推进教育事业发展的主动性、针对性和创造力。第四是教育督导机构在法定职权范围内，充分行使管理辖区内教育的行政职能，做到既不失职，又不越权，更不能非法侵害教育管理者、办学者和师生的合法权益。
三、教育督导的科学专业
以往的教育督导，大多通过督导专家的工作经验和感受，对被督导单位作出评价。随着教育督导从督政、督学扩展到教育评估监测，单纯采取经验型的方式已经不能满足需要，必须在经验的基础上，更多地通过科学专业的手段开展督政、督学和评估监测。
教育督导尤其是教育评估监测，是依据一定的教育目标，运用相应的、现代化的教育统计和教育测量手段，对被督导单位进行价值判断的过程。从现代教育行政管理的观点和发展趋势来看，积极开展教育评价，对于提高教育管理质量、贯彻教育方针政策和推动教育事业发展有着巨大的作用。教育评价的内容是很广泛的，概括起来主要有，对教育行政部门管理水平的综合评价、对学校教育教学工作的评价、对学生的学习态度与学习质量的评价等。
要使教育督导科学专业，一是要建立教育督导数据库。通过教育事业统计数据库、被督导单位填报以及自身采集等方式，建立教育督导数据库。教育督导数据要注明数据来源，并与其他数据库进行比对核实，确保数据的准确和完整。数据库是教育督导的基础工作，不仅反映被督导单位发展现状，也能了解其发展历程和发展趋势，为教育督导意见形成提供科学依据。二是组织专家队伍和工作队伍。专家队伍应汇聚各级各类教育管理和教育评价，各种不同学科背景以及非教育方面的专家，根据督导内容选择组成，从不同领域和不同角度对被督导对象作出判断、评价，提出建议和意见。与此同时，还要组织一支由高校研究生和督导工作人员组成的工作队伍，协助专家开展工作，负责督导方案拟定、数据采集与核实，个别访谈听取意见，明察暗访，督导报告初稿起草等方式收集整理信息，提供给专家参考。三是建立教育督导研究中心。教育督导工作范围扩大为各级各类教育，新增评估监测职能，迫切需要提高教育督导专业化、科学化水平，建立教育督导研究中心。首先开展教育督导评估监测专业技术应用研究，为教育督导政策、规程、工具开发提供专业支持；其次开发教育督导研修培训课程，形成多学科交叉、开放性的研修培训机制；第三开展督导改革理论研究，形成前瞻性理论成果，加强跨地区和国际性学术交流；第四提升教育督导评估监测学科水平，为教育督导评估监测培养人才。四是运用教育评估监测理论和原理。教育评估监测不同于以往所做的对教育活动的评比和鉴定，它有一套较为完整的理论体系和检测方法。教育评估作为一种系统，其功能是多种多样的，概括起来，主要具有导向、激励、改进和鉴定等功能，如导向功能主要指评价目标一定要有方向性和客观性，通过评价的引导，可以为教育行政部门管理和学校办学指明方向，为管理者、教师和学生指明管理、教与学的努力目标；通过评价过程不断反馈调节，可以使教育行政部门、学校的管理者、教师和学生不断逼近理想目标。激励功能主要是指评价及时反馈的功能，通过评价及时获得教育结果的信息，及时强化、调节和矫正，使教育管理过程、教育教学过程、教育方案和教育结果不断完善和提高。鉴定功能主要指对教育效果进行价值判断，通过比较、区分和评定等级，为确定、筛选和管理服务。教育评估对实现教育管理的科学化，提高管理水平和教育质量具有重要意义。
四、评估监测的归口管理
国务院教育督导委员会办公室印发的《深化教育督导改革转变教育管理方式的意见》指出，要形成督政、督学、评估监测三位一体的教育督导体系，特别指出要建立教育督导部门归口管理、专业机构提供服务、社会组织多方参与的专业化教育质量评估体系。刘延东副总理在深化教育督导改革暨第十届国家督学聘任工作会议上的讲话中提到：“虽然从国家层面已明确由教育督导机构归口管理、统筹开展评估监测工作，但许多地方对这一工作认识不够一致，没有实现归口管理。”
当前教育评估监测项目品种繁多，基层单位不堪重负，疲于上报数据、准备自评报告、接受现场考察等，由于缺乏归口管理和统整，各个职能部门事无巨细，推进的每项工作都要求开展评估监测，造成了评估监测指标重复、交叉，乃至指标冲突，评估监测结果得不到重视和使用，出现了裁判员、教练员、运动员集一身的现象。要实现教育评估监测归口管理，一是教育评估监测计划和项目，由教育督导部门负责汇总、审核、调整、发布，实行年度报批、公示公告、报告发布、整改追踪等制度。二是教育评估监测项目的实施由教育督导部门牵头或参与。三是督导评估监测报告由督导部门统一发布。四是第三方专业机构由督导部门牵头制定准入标准、管理规定，并实施审批、监管。
保持教育督导的相对独立，确保教育督导的依法依规，增强教育督导的科学专业，健全教育督导的归口管理，就能从制度和机制上，发挥教育督导的不可替代作用，促进教育事业科学发展。